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湖南浏阳探索扩大宅基地流转范围

日期:2019-08-28 作者: 来源:农业农村部 【字号: 打印本页

湖南省浏阳市是全国33个农村宅基地制度改革试点县(市、区)之一。全市山多地少,不少边远山区交通不便,地质灾害频发,经济条件较好的农民为改善交通和居住环境,自行跨村、乡(镇)建房居住。农民跨村、乡(镇)使用的宅基地如何确权?成为改革试点中迫切需要解决的一个难题。

一、问题背景

杨花乡老桂村是位于浏阳市西南部极为边远的山村,从杨花乡人民政府出发到达该村村部必须翻越20多公里山路,而分散在村落的各农户则距离更远。为解决交通不便和地质灾害影响问题,该村村民刘亚光于2008年将原有房屋拆除,举家迁居邻镇—大瑶镇南山村,按照新农村规划自建住房。房屋建成后,却无法办理宅基地使用权及地上房屋所有权确权手续,这成为多年来压在他心头的一块大石头。刘亚光所在的芙蓉小区一共29户农村村民,与他同样来自杨花乡的有14户,这些从外镇迁来的农户无一例外因使用非本村土地建房而无法依法确权。

权属不清晰,财产无保障。解决这一问题,农民有需求、政府有责任、部门有义务。有的农民一辈子的积蓄就为了建一栋房子,如果因为权属不被认可而造成经济损失,很可能引起社会不稳定。受诸多条件限制,短期内无法以政府为主导、以财政资金为支撑全面落实边远山区农民的搬迁安置,而对于农民自行通过宅基地流转改善居住环境的,政府有责任予以政策支持。同时,农民集中居住,也有利于防范地质灾害、提高节约集约用地水平、推进城镇化建设。因此,允许宅基地在县域内面向符合条件的农户流转,成为了宅基地制度改革的必然要求。

二、主要探索

浏阳市结合农村宅基地制度改革试点,从农民迫切需要解决的问题出发,在建立流转有序、退出顺畅、确保权益、公平节约的宅基地管理制度方面作出了探索,形成了一定的创新经验。

(一)坚持规划引领。浏阳市以美丽乡村规划提质行动和土地利用总体规划中期修改完善为契机,按照“多规合一”的改革要求,启动了村庄土地利用规划编制试点,引导农民科学选址建房、节约集约用地。在城市和园区规划区统一建设农民公寓和农民住宅小区;在集镇、村庄规划区进行连片集中建设或多户联建;在广大农村地区,对地势较为平坦的村落尽量利用非耕地,规划多个集聚区满足农民建房需求;山区则着重改善居住交通条件,避开地质灾害隐患,鼓励农民逐步迁移。试点以来,通过腾挪整治、集中安置,规划整理集中连片宅基地89宗,面向全市符合申请条件的农户公开竞价流转,有效确保农村居民建房需求。

(二)引导规范流转。一是构建交易平台。浏阳市开发了集体建设用地网挂交易系统,成立了湖南首家农村资源流转交易中心,建立了“浏阳市城乡地价一体化”基准地价,为宅基地的流转、抵押、退出、收储提供了交易平台和价格指导。二是扩大流转范围。出台了《浏阳市农村宅基地使用权流转管理办法(试行)》,允许4个街道辖区和2个工业园规划区之外的宅基地,面向全市符合申请条件的农户流转,并鼓励通过公开竞价的方式取得。目前,共流转宅基地2061宗、面积495亩。如澄潭江镇槐树社区推出9宗符合规划的宅基地,经村民代表大会民主讨论同意公开择位竞价流转,吸引外村外镇农户落户成交3宗,地价总额55.14万元;大瑶镇新河小区规划整理集中连片宅基地28宗,其中26宗面向外村农民流转,平均竞得地价12万元。澄潭江镇洲田村(省级贫困村)东南干线两厢通过统一规划公开拍卖宅基地37宗,面积2220平方米,实现成交总额263.4万元,溢价36.2万元。三是完善保障机制。出台《浏阳市农村宅基地退出暂行规定》,鼓励农业转移人口进入城镇购房或农村集中居民点定居,在集体经济组织认可的前提下,进城农民或跨村、镇迁居的农民仍保留原农村集体成员身份,并享有相关经济分配权益;需返乡创业的,可通过公开竞价重新取得宅基地。

(三)建立公平使用规则。通过建立宅基地有偿使用制度,平衡宅基地流转双方及所在农村集体的权益。一是对一户多宅的多宅部分实行有偿使用(非法的多宅不予认可且要求拆除,但拆除之前同样按标准缴纳有偿使用费),促使不愿承担有偿使用成本的农户主动退出多余的宅基地,增加宅基地流转的储备量。二是为了体现公平,维护本集体成员的权益,要求非本集体成员使用的宅基地,按总用地面积的50%向村集体缴纳有偿使用费。建立宅基地土地使用权证年检制度,未按时足额缴纳有偿使用费的,不予办理抵押、变更、流转等手续。试点以来,已收取宅基地有偿使用费587万元,通过有偿使用引导109户退出多余宅基地6104平方米。现居大瑶镇南山村芙蓉小区的刘亚光等17户“外来户”均通过有偿使用办理了不动产权证书。

(四)完善退出宅基地再利用机制。在促进宅基地有序流转的同时,浏阳市始终坚持“建设用地总量不增加、耕地面积不减少”的要求。一是严格执行“一户一宅”。通过收取拆旧保证金,开展拆违控违行动等措施,将“一户一宅”的制度落到实处。易地建房的农户在办理新的宅基地许可时一律签订拆旧协议书并缴纳拆旧保证金,未按期拆除旧屋的,保证金不予退还,抵作政府强拆费用。改革以来共拆违1.6万宗、面积3569亩。二是实行复垦奖补政策。村庄内部退出的闲置宅基地复垦验收后,由市财政按标准给予奖励,结余的建设用地指标和耕地补充指标在浏阳区域范围内统筹使用。

三、改革成效

(一)维护了农民权益。将农村土地制度三项改革有机结合,通过加强确权登记工作力度,强化农民产权意识,扩大不动产登记覆盖面,发挥产权登记定分止争作用,促进了农村社会秩序和经济同步发展。通过民主决策程序,在不突破改革四条底线的前提下,将集体土地所有权和使用权分离,实行宅基地公开流转,保障了农民公平分享土地收益。

(二)增加了农民收入。结合农房抵押融资改革,以有偿使用为历史形成的超面积宅基地确权,以宅基地使用权与房屋所有权的统一登记提升农民财产价值,以扩大宅基地流转范围畅通抵押权处置渠道,让农房拥有“合法身份”,一纸不动产权证书成为贷款“硬通货”,为农民群体创新创业注入了源泉活水。如大瑶镇南山村农户杨传发,宅基地使用面积158平方米,房屋建筑面积424平方米,改革试点中,通过有偿使用等相关政策领取了不动产权证书后,以不动产抵押向农村商业银行获贷由原来的5万元提升至20万元。2016年以来,全市有7家银行开展了宅基地及地上房屋抵押贷款业务,2018年底共发放贷款4.22万宗、贷款总额48.87亿元,惠及农户3万余户。

(三)美化了人居环境。结合城乡统筹环境同治、三年绿化行动、全域美丽乡村建设等工作,大力引导宅基地有序流转、规范使用,鼓励农民集中居住,积极开展废弃宅基地复垦。近年来,通过合法有偿、非法无偿等手段,拆除整合废旧宅基地1089宗,绿化植树3000万株,创建了古港镇梅田湖村等21个美丽乡村、官渡镇中州屋场等45个幸福屋场,推动了乡村旅游产业蓬勃发展和农业生产的规模化经营。