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以宅基地制度改革推进乡村治理——江西省鹰潭市余江区探索村民自治有效形式

日期:2019-05-13 作者: 来源:农业农村部 【字号: 打印本页

   编者按:2018年12月上旬,农业农村部农村合作经济指导司会同清华大学中国农村研究院举办了乡村治理研讨会,浙江省桐乡市、宁海县、象山县和江西省鹰潭市余江区、湖北省大冶市在会上介绍了乡村治理的经验做法,现分期刊出,供各地学习参考。

 

余江地处赣东北,下辖11个乡镇、7个农垦场,总面积932.8平方公里,总人口38.5万人,农业人口30万人,是传统农业区。余江区先后开展全国农村宅基地制度改革试点,全国农村集体产权制度改革试点,农村宅基地、集体经营性建设用地入市、土地征收制度改革三项试点,以及土地承包经营权有偿退出试点、土地承包经营权抵押贷款试点工作。随着农村产权制度改革进入深水区,不同产权结构下的治理模式有所不同。其中,宅基地制度改革因其点多面广的复杂性成为了产权改革中最难过的一关。余江以宅基地制度改革为突破口,建强配优村民事务理事会,率先在全区1040个村小组中成立了村民事务理事会,理事会实现全覆盖,充分激发群众内生动力,啃下了宅改“硬骨头”,为农村集体产权制度改革夯实了基层基础。

一、组建理事会,夯实群众参与宅改大平台

始终坚持基层党组织的领导,办法由群众想,事情由群众办,因地制宜,形成了三种理事会模式。一是协调型理事会。即村小组与理事会相融合,村庄事务主要由理事会负责,理事长与村小组组长实行“一肩挑”理事会部分成员就由村组干部任职(一般由党支部推荐,村民选举产生),剩下的成员从乡贤能人中协调产生。每个家族都有一名成员在理事会中任职,单姓村按照“一房一理事”原则产生,多姓村按照“一姓一理事”原则来产生,保证都有自己的“发言人”。此类理事会共有941个,占比90.5%。二是民选型理事会。由于村庄矛盾纠纷较多,村小组干部工作不得力、公信力不够,此类村庄组建村民事务理事会,成员因需选择,弹性调整,由村小组内的村民投票选举产生,理事长由得票多的人担任。以家族为单元,以“一房一理事”为原则,灵活吸收理事会成员。共有48个,占比4.6%三是官督型理事会。由于村庄较为复杂,一时无法产生理事长或理事,在村党支部指导下,建立村民事务理事会。理事长一般由村“两委”干部兼任,理事由村党支部提名,经村民代表会议选举产生。一般从村干部、老党员、老干部等人员中选举产生。另外还设立名誉理事长一人,主要由驻村领导担任。此类理事会共有51个,占比4.9%

三种类型的理事会,都是在村党组织的领导下,由村民民主协商产生自己的利益代表。各村党支部积极鼓励农村能人、致富能手、家乡贤人参选理事,动员支持在外知名人士回乡通过推荐选举担任理事长或理事,确保接地气、有人气。全区1040个自然村,选出5018名村民事务理事会理事,成立党小组680余个,延伸了党组织工作手臂。

二、用好理事会,调动群众参与宅改积极性

(一)还权于民,用好微权力。充分发挥村民事务理事会熟民近民优势,把自主权下放给理事会,打通了服务群众的“最后一公里”。比如在建房管理上,把宅基地分配权下放给村民事务理事会,农民建房审批由村民事务理事会集体初审,确保了违章建房“发现在初始、解决在萌芽”。试点以来,全区未新增一起违法违规建房。

(二)合力订约,强化约束力。在村规民约制定过程中,理事会广泛征求乡贤能人、群众代表意见,直至所有内容得到村民一致认可为止。理事会利用村规民约充当村民的“和事佬”,搭建干群的“连心桥”,充分利用农村熟人社会蕴含的道德规范,运用村规民约,以身边事教育身边人。例如,对拒不退出宅基地、不交纳有偿使用费的,发挥熟人社会约束作用,经过集体研究,制定了近20项措施,包括不予分配本集体收益,不享受本村基础设施建设和公益事业收益等。自改革以来,没有发生一起群众阻工、赴省进京上访事件。

(三)助力发展,精心办实事。各试点村大力实施美化、绿化、亮化工程,新修村内道路478公里,沟渠490公里,新增绿化面积860亩,新建村庄活动中心2.8万平方米。在优先保障村民建房和基础设施建设用地的前提下,用好、用足、用活退出的空闲宅基地,发展庭院经济、休闲农业、乡村旅游、农村淘宝等新产业新业态,促进农民增收,壮大村级集体经济。

(四)乡贤补位,汇聚正能量。各村均建立改革微信群,及时向在外工作人员、务工经商赤子、青年学子才俊传达党和政府意图、改革进展动态、家乡点滴变化。举办乡贤恳谈会,组织乡贤实地考察宅基地改革现场。先后50多位乡贤返乡投身宅改,担任理事长或理事,捐资5500多万元支援家乡建设,带动了宅改工作顺利推进。

三、管好理事会,构建村民自治有效新机制

(一)构建权利清单机制。村民事务理事会承担了建房管理、村庄建设、矛盾纠纷调处等各方面事务,使加强村民自治有了具体的实现途径。在宅改中各试点村制定符合本村实际的收费起征点、退出方式、推进办法等,真正做到“一村一策”。在退出方式上,采取了无偿退出和有偿退出相结合,补偿标准由村集体自己讨论确定,补偿资金由村集体自行负担;经济基础薄弱的村,采取台账式“宅票”管理,将退出宅基地面积记好账,签订退出协议,等村民子女申请建房时扣除相应的退出面积,超出面积按标准缴纳有偿使用费。改革以来,区、乡、村组分别制定了23项、11项、9项制度,多层面、广维度、立体式探索出一套管用的宅基地管理办法。

(二)健全民主监督机制。理事会坚持运用共治、共建、共享“三共”工作法,将宅改和村庄发展等重要事项列入村民议事范畴。在财务管理上,纳入各乡镇“三资”平台管理。开支达1000元以上须经村民事务理事会集体研究;实行财务定期和专题公开,每季度至少公开一次,涉及群众利益的重大事项等,召开村民代表会议或专题专栏方式及时公开。在宅改上,实行“两榜五公开”工作法。全面接受群众监督。

(三)建立激励奖惩机制。每年召开全县表彰大会,对优秀基层党组织、村支部书记、理事会、理事长、乡贤代表等进行隆重表彰。对表现优秀、业绩突出的理事,优先列为村“两委”后备干部。2018年,结合村(社区)“两委”换届选举工作,全区有146名优秀理事加入党组织,225名进入村“两委”班子。每年给予每名理事500元补贴,优先安排惠农支农等产业扶持项目。根据考核结果,对连续两年考核不合格的理事会成员,进行停职处理或依规罢免。

经过多年的实践探索,村民事务理事会这一新型自治组织,在余江落地生根、开花结果。一是体现了农民主体地位。“理事会,会理事”,从实践看,村民以理事会为依托开展自治活动,将村民自治权下放给农民自己,进一步发挥了主体作用,解决了一段时间以来农村建设发展主体缺位的问题。二是推动了基层民主政治建设。村民事务理事会以“一村一会、一事一议”等形式,组织、协调和开展村务管理,有效解决了农村建设中“事难议、议难决、决难行”问题,加快推进了基层民主政治建设。三是改善了干群关系。村民事务理事会调动了农民“自己事自己办”积极性和主动性,保障了农民讲话有人听,农村建设有人理,农民事务有人管,农民决策有落实,密切了干群关系。四是维护了农村社会和谐稳定。村民事务理事会能够及时掌握社情民意动态,集中解决诸如征地拆迁、邻里矛盾等“政府管不好、干部管不了、社会无人管”老大难问题,将潜在矛盾消灭在萌芽状态。